Zoek
Sluit dit zoekvak.

Blog: Eerste veiling van alle landelijke radiofrequenties in 20 jaar wordt vuurdoop voor de radiowereld

De komende veiling van de landelijke radiofrequenties wordt een vuurdoop voor de radiowereld. Dit stelt Cyriel Ruers, advocaat bij Maverick Advocaten, in zijn blog. Hij stond in 2020 een van de partijen bij tijdens de veiling van 5G-frequenties en schetst op basis van zijn ervaring enkele aandachtspunten voor de veiling.

Foto: Pixabay

Na twintig jaar, twee verlengingen (in 2011 en 2017) en een procedure tot aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), zullen alle frequentievergunningen voor landelijke commerciële FM-radio naar verwachting medio juli opnieuw tegelijkertijd worden verdeeld via een online veiling.

Cyriel Ruers

Minister Adriaansens van Economie en Klimaat (de “Minister”) verwacht dat de potentiële deelnemers – ook de grotere – relatief weinig ervaring hebben met een veilingproces voor het verdelen van frequenties. Dat is niet vreemd: de afgelopen tien jaar heeft er maar één grootschalige zogeheten simultane meerrondenveiling (SMR-veiling) voor frequenties plaatsgevonden in Nederland. Deze veiling was in de telecomsector, niet in de radiosector.

In de aankomende veiling worden negen ‘pakketten’ voor een periode van twaalf jaar verdeeld. Twee van de negen kavels zijn geclausuleerd. Dit betekent dat er specifieke voorwaarden verbonden zijn aan de inhoud van de kavel. De ene kavel heeft als vereiste dat het radioprogramma voldoende nieuws moet bevatten (70%), de andere kavel heeft als vereiste dat voldoende Nederlandstalige muziek wordt uitgezonden (50%).

De overige zeven kavels zijn ongeclausuleerd. Dit betekent dat zeven zenders grotendeels vrij zullen zijn in hun programmering. Dit is een aanzienlijke verschuiving ten opzichte van 2003: momenteel is de verhouding vier ongeclausuleerde kavels versus vijf geclausuleerde kavels.

De thans ongeclausuleerde zenders Radio 538, Sky Radio, Qmusic en Radio 10 krijgen er dus potentieel drie concurrenten bij.

De eerste integrale verdeling van frequenties voor landelijke commerciële radio vond plaats in 2003. Destijds werden de radiofrequenties niet geveild, maar verdeeld door middel van een vergelijkende toets met een eenmalig financieel bod. Dit houdt in dat geïnteresseerden een bod moesten neerleggen, maar ook beoordeeld werden op het plan dat zij hadden voor de invulling van de zender (een zogenaamde beauty contest).

Sinds 2003 zijn er enkele nieuwe verdelingen geweest, maar geen van deze is te vergelijken met de aanstaande integrale verdeling op basis van een SMR-veiling. Zo is in 2013 één landelijke FM-kavel (A7) geveild, maar dit was op basis van een eenmalig gesloten bod. Bovendien bleek maar één van de zeven aanvragers te hebben voldaan aan de vereisten. Een SMR-veiling bestaat daarentegen uit meerdere ronden, waarbij de Staat iedere ronde de kavelprijzen verhoogt en deelnemers steeds opnieuw een bod moeten doen totdat er voldoende aanvragers zijn afgevallen en vraag en aanbod aan elkaar gelijk zijn. Zie over de bijzonderheden van de SMR-veiling verder hierna.

Een ander voorbeeld is de verdeling van vier in onbruikgeraakte regionale FM-kavels in 2020, toen wel via een SMR-veiling. Deze veiling was destijds binnen één dag voorbij en de totale opbrengst bedroeg nog geen € 500.000. In 2022 zijn er nog eens tien regionale FM-kavels geveild. De totale opbrengst was toen € 136.400. De aanstaande veiling voor landelijke FM-kavels zal naar verwachting hiermee onvergelijkbaar zijn:

• er zullen meer concurrerende kavels worden verdeeld (negen stuks);
• de kavels zijn stuk voor stuk veel meer waard (minimale opbrengst is circa € 73,7 miljoen, de verwachte waarde van alle kavels is volgens onderzoek van SEO circa € 122 miljoen);
• de belangen van de huidige vergunninghouders zijn veel groter;
• er zullen naar verwachting meer veilingdeelnemers zijn;
• de veiling zal vrijwel zeker aanzienlijk langer duren.

Een SMR-veiling kan lang duren en tot onzekerheid leiden
Anders dan in 2003, is bij de aanstaande SMR-veiling uitsluitend de hoogte van het bod relevant. Marktpartijen hebben hierover hun zorgen geuit, omdat zij vrezen dat de kavels terechtkomen bij de partijen met de diepste zakken, in plaats van bij partijen met het beste plan voor de invulling van de zender.

De Minister verwacht aanzienlijke schaarste, met als gevolg dat de veiling een groot aantal rondes zal kunnen duren. De precieze veilingduur is op voorhand niet te voorspellen en ook de Minister durft zich daar niet aan te wagen. Afhankelijk van onder andere de duur van de biedrondes, het aantal deelnemers, het prijsincrement per ronde en de mate waarin de reserveprijzen juist zijn bepaald, zal de veiling enkele uren tot meerdere dagen kunnen duren. In het meest extreme scenario kan de veiling zelfs meerdere weken duren – al lijkt de Minister dit te willen voorkomen.

Een frequentieveiling van meerdere weken is niet ondenkbaar, zoals de veiling van telecomfrequenties in 2020 liet zien. Deze zogeheten 5G-veiling is de enige grootschalige SMR-frequentieveiling die in het afgelopen decennium in Nederland heeft plaatsgevonden. Die veiling, met slechts drie deelnemers maar wel 26 kavels, duurde ruim drie weken en kende maar liefst 90 biedrondes (van circa één uur). Deze veiling leverde de Staat uiteindelijk € 1,23 miljard op.

Naarmate de aanstaande frequentieveiling langer duurt en de rondeprijzen stijgen, neemt de onzekerheid over de uitkomst bij deelnemers toe. Na iedere ronde krijgen deelnemers wel te horen hoeveel biedingen zijn uitgebracht en het aantal deelnemers dat nog actief is in de veiling, maar niet wie dat zijn of op welk pakket zij hebben geboden. Onbekend is dus ook de identiteit van degene die het hoogste bod heeft uitgebracht. Een deelnemer weet dus niet of zijn grootste concurrent nog steeds meedoet.

De onzekerheid wordt versterkt doordat deelnemers gedurende de veiling mogen wisselen tussen de pakketten. Het kan dus zijn dat een deelnemer in de ene biedronde nog één concurrent denkt te hebben voor zijn pakket, maar de ronde daarop twee of drie concurrenten heeft. Pakket-switchen maakt het voor veilingdeelnemers complex om het gedrag van andere deelnemers in te schatten en verhoogt het risico op prijsopdrijving en daarmee een winner’s curse. Tegelijkertijd draagt onzekerheid bij aan flexibiliteit en een goede mededinging tijdens de veiling doordat het signalering en heimelijke afstemming bemoeilijkt.

Het switchen tussen kavels deed zich ook voor bij de 5G-veiling, zoals blijkt uit het biedverloop dat naderhand is gepubliceerd door de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (“RDI”, destijds Agentschap Telecom). In deze tabel toont ‘bieding’ het aantal kavels waarop is geboden door de afzonderlijke deelnemers (KPN, T-Mobile en VodafoneZiggo) en de afkorting ‘VWB’ het aantal biedingen waarmee die partij het voorlopig winnende bod heeft.

Het switchen tussen kavels blijkt uit de ‘vraag’ in de kolommen voor vergunningen K, L en M. In een reguliere SMR-veiling kan de vraag alleen gelijk blijven of afnemen, maar doordat partijen tussen kavels (type vergunning) kunnen switchen, kan de vraag naar een bepaald kavel ook toenemen doordat partijen hun zgn. activiteitspunten uit de ene kavel in de daaropvolgende ronde inzetten op de andere kavel.

Snel handelen tijdens de veiling is noodzakelijk
De biedrondes in de radioveiling zullen naar verwachting 15 minuten duren of, als dat eerder is, tot het moment dat alle deelnemers hun bod hebben uitgebracht. Iedere deelnemer heeft daarnaast de mogelijkheid om maximaal tweemaal gebruik te maken van 30 minuten verlenging. Tussen de afloop van een biedronde en de start van de volgende biedronde zal naar verwachting slechts enkele minuten zitten. Het verzoek van een partij om aanvullend hierop 30 minuten pauze in te lassen tussen iedere biedronde is door de Minister afgewezen, omdat dit de duur van de veiling aanmerkelijk zou verlengen met naar verwachting meerdere dagen of zelfs weken (vgl. de 5G-veiling).

De RDI maakt de nieuwe rondeprijs pas na het einde van de vorige biedronde bekend. Deelnemers hebben dus weinig tijd hebben om hun bod te bepalen en daadwerkelijk in te dienen in het online veilingsysteem. Dit vereist een zorgvuldige voorbereiding van de biedstrategie en een gestroomlijnd intern biedproces. Daarbij spelen vragen als: wie moet het bod intern accorderen en wie mag het bod formeel indienen? Hoe wordt dit vastgelegd? Wat is het maximale bod per pakket? Welke pakketcombinaties zijn aantrekkelijk? Welke prijzen horen daarbij? Wat is het totaalbudget? Vanaf welk bedrag is intern ruggespraak vereist (bijv. met de Raad van Bestuur)? Bij een gedegen voorbereiding horen daarom ook duidelijke interne processen, een mandaat en praktische organisatie (biedcomputer, back-up infrastructuur etc.).

De korte tijd tussen biedrondes betekent ook dat partijen razendsnel moeten handelen als de RDI gedurende de veiling een handeling verricht waardoor een deelnemer onbedoeld wordt uitgesloten of anderszins wordt benadeeld. Als een deelnemer daarmee wacht tot na afloop van de veiling, kan hem dit worden tegengeworpen. Om binnen 15 minuten de noodzakelijke maatregelen te kunnen nemen (bijvoorbeeld de gang naar de rechter in geval van uitsluiting) is een goede voorbereiding dan ook noodzakelijk.

Communicatie voorafgaand aan en tijdens de veiling is strikt beperkt
Voorafgaand aan en gedurende de veiling gelden er strenge beperkingen met betrekking tot hetgeen mag worden gecommuniceerd – boven op de beperkingen die volgen uit de Mededingingswet. Dit geldt ook voor een aanvrager, dus nog voordat een partij daadwerkelijk is toegelaten tot de veiling. Zo mogen aanvragers – inclusief hun adviseurs – geen informatie openbaar maken met betrekking tot hun strategie, budget, gewenste of verkregen hoeveelheid frequenties, het soort of combinatie van frequenties en verwachte of te betalen prijzen in de veiling.

Bij overtreding kan een deelnemer van de veiling worden uitgesloten. Als de overtreding pas naderhand blijkt, kunnen verkregen vergunningen achteraf worden ingetrokken. De communicatiebeperkingen zijn breed geformuleerd. Dit betekent dat aanvragers en deelnemers voorzichtig moeten zijn in al hun uitingen over de veiling, ook in bijvoorbeeld de media of jaarverslagen in de periode voorafgaand aan en gedurende de veiling. [RadioWereld.NL]