3.1 Inleiding
Over het Kabinetsbeleid zero base van 19 mei 2000 is nader advies gevraagd aan de NMa, alsook aan de OPTA. Daarnaast is over de voorgenomen veilingopzet (conform het kabinetsstandpunt zero base wordt uitgegaan van een simultane meerronden veiling) nader advies verkregen van een aantal veilingexperts. Ook aan het Overleg-orgaan Post en Telecommunicatie (OPT) is advies gevraagd, maar deze heeft ervoor gekozen om niet of nauwelijks te reageren op de vormgeving van de veiling (onder meer vanwege een aantal onduidelijkheden ten tijde van het overleg, van 14 novem-ber 2000), en zich vrijwel uitsluitend te beperken tot zaken die betrekking hebben op het kabinetsstandpunt zero base en het instrument van veiling als zodanig.
Als bijlage treft u de ‘opzet vergunning verlening zero-base’ van 02-02-2001 aan, zoals het Kabinet die wil uitvoeren. Nogmaals moet worden gemeld dat de beslissing over de uitvoering van de motie Nicolaï gevolgen heeft voor de veilingopzet.; thans wordt nog onderzocht welke dat zouden kunnen zijn. Zo spoedig mogelijk wordt u daarover separaat geïnformeerd. Ook tekstueel is genoemde bijlage nog niet aange-past aan de beslissing van het Kabinet om de motie Nicolaï uit te voeren.
3.2 Belangrijkste adviezen samengevat (zie bijlagen)
3.2.a OPT
De doelstelling van het inschakelen van het OPT was om een beter inzicht te krij-gen in de gevoelens die leven onder marktpartijen m.b.t. de zero base-veilingopzet . Op 14 november 2000 heeft de OPT-bijeenkomst plaatsgevonden. Daarbij waren ongeveer 30 partijen (zowel bestaande partijen als nieuwkomers) uit de radiosector aanwezig. Er is toegezegd dat er een tweede OPT bijeenkomst zal worden gehou-den waarin het definitieve kabinetsvoornemen met betrekking tot de ‘opzet vergun-ning-verleningsprocedure zero-base’ zal worden voorgelegd aan de marktpartijen. Dit volgende OPT overleg zal plaatsvinden op 19 februari 2001. Ik zal u daarover nog nader informeren.
Tijdens het overleg op 14 november kwamen aantal hoofdpunten naar voren:
** Huidige partijen bestrijden het gebruik van het veilingmechanisme.
** Het tijdstip van de OPT-behandeling werd, door de nog grote onzekerheden rond de veiling,
prematuur gevonden.
** De beide operators, daarin gesteund door een groot aantal radiostations, heb-ben kenbaar gemaakt dat de technische zero base-implementatie niet per 1 september 2001 gerealiseerd kan worden.
** Nieuwkomers en een aantal (in frequentieruimte minder bedeelde) huidige par-tijen drongen zwaar aan op grote spoed met de herverdeling van de frequen-ties; géén verder uitstel tot na 1 september 2001 dus.
** Huidige niet-landelijke partijen vinden dat zij, t.o.v. zowel de landelijke partijen als t.o.v. nieuwkomers een beschermde status dienen te krijgen. Zij zijn deze mening toegedaan, aangezien zij pas sinds eind 1998 in de ether zijn en zelfs hun aanloopverliezen nog niet hebben terugverdiend.
3.2.b Veilingexperts
Aangezien de complexiteit van de zero base-veiling die van UMTS te boven gaat, is er bij de voorbereiding van de zero base veiling voor gekozen om diverse gerenom-meerde veilingexperts gedurende twee paneldiscussies met elkaar te laten discussië-ren over de optimale inrichting van deze veiling. De doelstelling was daarbij nadrukke-lijk niet om op alle onderdelen tot een unaniem oordeel te komen, maar wel om ideeën van de ene veilingexpert te laten toetsen door de anderen en op die manier een goed inzicht te krijgen van de ‘robuustheid’ van gedane aanbevelingen.
RAND Europe heeft dit proces geleid en begeleid en heeft de uitkomsten vastgelegd in een rapportage (zie bijlage). De belangrijkste uitkomsten zijn:
** De noodzaak van een minimum startbedrag tijdens de veiling. Dit bedrag dient een gedeelte te zijn van de ingeschatte economische waarde. Daarbij wordt aan-gemerkt dat dit voor de ongeclausuleerde landelijke FM-kavels goed te berekenen zal zijn, terwijl dit – bij gebrek aan informatie – voor de nieuwszender, niet-landelijk FM en middengolf niet op betrouwbare wijze mogelijk is.
Het Kabinet wil deze aanbeveling overnemen en heeft daartoe, zoals hierboven reeds gemeld, een wetswijziging in voorbereiding.
** Het houden van drie aparte veilingen (landelijk FM, niet-landelijk FM, midden-golf), waarbij de landelijke veiling handmatig geschiedt en de andere twee elektro-nisch. Dit advies is mede ingegeven door de politiek vereiste ‘harde scheiding’ tus-sen landelijk FM en niet-landelijk FM.
Het Kabinet heeft dit advies overgenomen.
** Aangezien het bij landelijk FM gaat om relatief weinig kavels en mogelijk een vergelijkbaar aantal partijen, wordt aan het Kabinet voorgesteld om een ‘first price, sealed bid’ veilingtype te gebruiken.
Dit advies wordt vooralsnog niet overgenomen. Aangezien het voor het Kabinet op voorhand niet duidelijk is hoeveel partijen zullen deelnemen aan de veiling wordt vastgehouden aan de simultane meerrondenveiling. Mocht vlak voor aanvang van de veiling blijken dat het aantal deelnemers tien of minder bedraagt (voor de acht te veilen kavels) dan zal – als noodremfunctionaliteit – alsnog worden gekozen voor het ‘first price sealed bid’-veilingtype. Het meest geschikte veilingtype voor deze situatie (zie bijlage) is aanbevolen door het Amerikaanse National Economic Re-search Associates.
** In afwijking van de regel dat elke partij slechts één landelijk FM-kavel mag ver-werven, is het (in verband met de opbrengstmaximalisatie) wenselijk dat wel wordt toegestaan dat één partij in combinatie met de landelijke FM-nieuwszender een ongeclausuleerd landelijk FM-kavel verkrijgt.
Voor dit punt wordt verwezen naar het gestelde over de uitvoering van de motie Ni-colaï.
** Voor niet-landelijk FM en middengolf wordt een elektronische veiling geadvi-seerd die decentraal (bijv. via internet) zou kunnen plaatsvinden. Het veilingtype dient voor niet-landelijk FM en middengolf gelijk te zijn aan dat voor landelijk FM. Het advies om voor niet-landelijk FM en middengolf elektronisch te veilen is over-genomen. Teneinde de juridische risico’s van elektronisch veilen te beperken is daarbij wel gekozen voor uitvoering op één centrale locatie. Het Kabinet gaat ook voor niet-landelijk FM en middengolf uit van de simultane meerronden veiling-systematiek; gezien het grote aantal deelnemers en de (per deelnemer) toegesta-ne combinatiemogelijkheden zal – ongeacht het concrete aantal deelnemende par-tijen – hieraan worden vastgehouden.
** Er dient een bevoegdheid voor de veilingmeester te zijn om, indien een partij zich niet aan de regels houdt (bijv. door samen te spannen), de veiling op te schorten. Het Kabinet heeft deze opschortingsbevoegdheid, die overigens ook al gold voor UMTS, uiteraard voor zero base overgenomen. Elke partij kan ook altijd een gesig-naleerde misstand kenbaar maken aan de veilingmeester; deze beslist vervolgens of de veiling dient te worden opgeschort. De veilingmeester kan een partij overi-gens geen boete opleggen, wel kan hij een partij die zich heeft misdragen uitsluiten van verdere deelname aan de veiling, al dan niet (afhankelijk van de aard van de misdraging) na het geven van een waarschuwing.
3.2.c NMa
De NMa is op 2 oktober 2000 advies gevraagd over de mededingingsrechtelijke aspecten. De NMa heeft op 1 december 2000 advies uitgebracht. De conclusies van de NMa voor zero base luiden:
** Gelet op de mogelijke ontwikkelingen en de concurrentie die een landelijk com-merciële FM-omroep zal ondervinden op de markt waarop hij reclamezendtijd aan-biedt, is er geen reden om aan te nemen dat de verwerving van een FM-pakket tot gevolg zal hebben dat een economische machtspositie op deze markt kan ont-staan of worden versterkt. Ook indien de motie Nicolai/Wagenaar/Bakker wordt uit-gevoerd en een onderneming twee landelijke FM-pakketten kan verwerven, is er geen reden om aan te nemen dat er als gevolg van deze verwerving een economi-sche machtspositie kan ontstaan of worden versterkt op de markt waarop landelijke commerciële FM-omroepen reclamezendtijd aanbieden.
** Er is evenmin reden om aan te nemen dat de verwerving van een niet-landelijke FM-frequentie of een samenstel daarvan, door een onderneming, tot gevolg heeft dat een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt op de markt waarop niet-landelijke commerciële FM-omroepen reclamezendtijd aanbieden.
** Concluderend kan worden gesteld dat AM-omroepen dusdanig veel concurren-tie van FM-omroepen ondervinden, dat de verwerver van de te veilen AM-frequenties, ongeacht het aantal frequenties dat wordt verworven, geen sterke po-sitie zal verkrijgen op de markt waarop hij reclamezendtijd aanbiedt.
Verder ziet de NMa geen mededingingsrechtelijke problemen m.b.t. de voorgeno-men zero base-frequentieverdeling.
3.2.d OPTA
Op 26 oktober 2000 is er een adviesaanvraag bij OPTA ingediend. Ook hierover is op 1 december 2000 gerapporteerd. De belangrijkste adviezen van OPTA zijn:
** Het college geeft in overweging ex ante regels te stellen met betrekking tot de toegang tot omroepzendernetwerken en zo spoedig mogelijk middels een algeme-ne maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot het delen van antenne-opstelpunten. Tevens dient het delen van antenne systemen een heldere wettelijke basis te worden gegeven. Allereerst wijs ik erop dat de regering zowel in de memorie van toelichting (TK, 24 095, nr. 3) als in de nota naar aanleiding van het verslag (TK, 27 019, nr. 5) bij het wetsvoorstel intrekking ROZ-wet beargu-menteerd heeft aangegeven de zienswijze van het College met betrekking tot de noodzaak aanvullende ex ante regels te stellen voor toegang tot omroepzender-netwerken niet te delen. Het college wijst er terecht op dat met het kracht worden van de wet tot intrekking van de ROZ-wet in aanvulling op artikel 3.11 (medege-bruik van antenne-opstelpunten) nadere regels gesteld kunnen worden met be-trekking tot antenne-opstelpunten. Het wetsvoorstel intrekking ROZ-wet is inmid-dels door het Parlement aanvaard. De te stellen nadere regels worden momenteel, onder meer in overleg met de OPTA, voorbereid en zullen zo spoedig mogelijk in werking treden. Ik onderschrijf het advies om middels een aanpassing in de Tele-communicatiewet het delen van antenne systemen een heldere wettelijke basis te geven. Deze aanpassing is in voorbereiding.
** OPTA is voor het gebruik van een veiling als verdelingsinstrument. Alhoewel een efficiënte verdeling van de kavels tijdens de veiling in theorie ook zal leiden tot een maximale opbrengst, dient opbrengstmaximalisatie niet te worden opgenomen als onderdeel van de doelstelling van de zero base-veiling. Het Kabinet heeft, mede in het licht van de UMTS-discussie, opbrengstoptimalisatie nadrukkelijk wel als onderdeel van de doelstelling van de veiling opgenomen. Dit impliceert dat bij de veiling inhoudelijke randvoorwaarden worden gehanteerd, ter-wijl tevens de economisch meest geschikte veilingsystematiek wordt gehanteerd.
** Over de vormgeving van de veiling adviseert OPTA om een noodrem-functionaliteit in te bouwen (teneinde in geval van te weinig deelnemers te kunnen ingrijpen) en tevens om de mogelijkheid in te bouwen om de biedingen enige tijd stil te kunnen leggen (indien er een indicatie is dat één of meerdere partijen zich niet overeenkomstig het veilingreglement gedragen). Het Kabinet heeft de door OPTA genoemde noodremfunctionaliteit voor landelijk FM overgenomen, zoals eerder uiteengezet is hiertoe voor niet-landelijk FM en middengolf geen aanleiding gezien. Zoals eveneens eerder uiteengezet zal de vei-lingmeester de bevoegdheid hebben om de veiling enige tijd stil te leggen (dat wil zeggen op te schorten).
3.3 Veilingopzet
De uitgebreide versie van de veilingopzet (behoudens uitvoering motie Nicolaï) treft u aan als bijlage bij deze brief. Hieronder volgen een aantal zaken die ik in ieder geval onder uw aandacht wil brengen:
3.3.a Technische uitvoering van de veiling
De veiling wordt opgezet als een opeenvolging in de tijd van drie deelveilingen: eerst de landelijke FM-kavels, vervolgens de niet-landelijke FM-kavels en tot slot de mid-dengolf-kavels. De planning is dat – uitgaande van de start van de vergunningverle-ningsprocedure op 9 april – de start van de eerste deelveiling zal zijn in de laatste week van juni 2001. Het einde van de laatste deelveiling is dan te verwachten medio augustus 2001. De deelveiling van de landelijke FM-kavels geschiedt handmatig, de twee overige deelveilingen geschieden elektronisch. Alle deelveilingen vinden plaats op één locatie. De keuze voor een elektronische veiling wordt, met name in het geval van de niet-landelijke FM-kavels, ingegeven door de zeer grote complexiteit als gevolg van het grote aantal deelnemers en de vele combinatiemogelijkheden.
3.3.b Overige elementen met betrekking tot de veilingopzet
3.3.b.(I) Veiling nieuwskavel
Op basis van het Kabinetsstandpunt (TK, 24 095, nr. 43) is de politieke wens voor een commerciële nieuwszender volstrekt helder. Alhoewel wellicht theoretisch, dient er vastgesteld te worden wat er gebeurt indien tijdens de veiling uit het biedgedrag van alle toegelaten partijen blijkt dat er geen interesse is voor de nieuwszender. Doorgaan met het veilen van 7 ongeclausuleerde landelijke FM-kavels, terwijl het achtste lande-lijke FM-kavel voor de nieuwszender ‘op de plank’ wordt gehouden, leidt nog tijdens de veiling tot het verwijt van ‘kunstmatige schaarste’. Om dit te voorkomen is besloten dat, indien er voorafgaand aan de veiling geen belangstelling voor de nieuwskavel blijkt te bestaan, deze vanaf dat moment als een ongeclausuleerd landelijke FM-kavel zal worden geveild. Mochten er echter partijen zijn die zich door middel van de aan-vraagprocedure hebben gekwalificeerd voor de nieuwskavel, dan gelden de volgende regels. In het geval van een simultane meerrondenveiling wordt de nieuwskavel, indien daarop in de eerste ronde van de landelijke FM-veiling niet wordt geboden, in de tweede ronde als ongeclausuleerde landelijke FM-kavel geveild. Het wordt hierdoor voor een partij aan wie het is toegestaan om te bieden op het nieuwskavel erg riskant om niet direct in de eerste ronde een bod hierop uit te brengen (afwachten is dus niet meer aantrekkelijk). Indien wordt besloten om gebruik te maken van het ‘first price sealed bid’-veilingtype, zal er slechts één veilingronde zijn. Daarin mogen alle bieders op alle kavels bieden. Voor de partijen die op de nieuwskavel bieden geldt in ieder geval dat degenen die zich specifiek voor de nieuwskavel hebben gekwalificeerd (on-geacht de hoogte van het geboden bedrag) voorrang wordt verleend t.o.v. partijen die zich hiervoor niet hebben gekwalificeerd. De gekwalificeerde bieders moeten de nieuwskavel dan wel als zodanig gebruiken. Indien slechts door niet-gekwalificeerde bieders op de nieuwskavel wordt geboden, mag deze als ongeclausuleerde landelijke FM-kavel worden gebruikt (waarvoor dan ook het in paragraaf 2.2. bedoelde bedrag geldt). Mocht er dus geen belangstelling zijn voor het nieuwskavel dan wordt met deze methodiek het best tegemoet gekomen aan de hoofddoelstelling van zero base (het beschikbaar stellen van zoveel mogelijk frequentieruimte voor radio-omroep).
3.3.b (II). Voor niet-landelijk FM: maximaal 4 provincies (niet noodzakelijkerwijs
aaneengesloten).
In het Kabinetsstandpunt wordt enerzijds voor niet-landelijk FM gesproken over de gebruiksbeperking van maximaal 3 � 4 provincies in een aaneengesloten gebied en anderzijds over een simultane meerrondenveiling. Het garanderen van een aaneen-gesloten gebied – terwijl één partij meerdere kavels mag verwerven – is niet mogelijk binnen een efficiënt verlopende simultane meerrondenveiling. Indien een partij die heeft geboden op meerdere frequenties namelijk in een ronde wordt overboden op een ‘sleutel’-frequentie, dan zou de uitkomst van deze veilingronde strijdig zijn met de geldende gebruiksbeperking: De betreffende partij die het hoogste bod heeft staan op meerdere niet aaneengesloten provincies mag deze vergunningen – door het ‘verlies’ van deze sleutelfrequentie – dus niet meer verwerven, dit is een veilingtechnisch zeer onwenselijke situatie. Het Kabinet heeft dan ook besloten om de eis van maximaal 4 provincies te handhaven en de extra restrictie van ‘aaneengesloten’ los te laten. Ge-zien de programmatische verplichting van een regiogebonden programma lijkt het onwaarschijnlijk dat één partij een frequentie verwerft in Groningen en één in Den Bosch. Mocht dit toch gebeuren dan is deze partij op grond van de genoemde pro-grammatische verplichting sowieso verplicht om in beide regio’s afzonderlijk te voldoen aan de vereiste regiogebonden programmering (dit betekent in principe twee verschil-lende programma’s), zodat de doelstelling van het ingezette Kabinetsbeleid in deze in de praktijk wordt gerealiseerd, zonder de eis te stellen dat de vier provincies ‘aaneen-gesloten’ dienen te zijn.
3.3.b. (III). Gebruik geavanceerdere activiteitsregel voor niet-landelijk FM en midden-golf
Uit de consultatie van experts is gebleken dat hantering van de voor landelijk FM ge-noemde activiteitsregel voor niet-landelijke FM-en de middengolfdeelveiling – gezien het grote aantal kavels, het grote aantal partijen en het feit dat elke afzonderlijke partij meerdere kavels mag verwerven – voor elk van deze deelveilingen kan leiden tot een veilingduur van een groot aantal weken. Dit is – gezien het tijdsbeslag op de deelne-mers en het feit dat dit ten koste zal gaan van de tijd die partijen hebben om e.e.a. technisch te implementeren – niet acceptabel. Om dit te voorkomen is er gekozen voor een (reeds veelvuldig in diverse landen – waaronder de V.S. – met succes toegepaste) meer geavanceerde activiteitsregel. Voor niet-landelijk FM mag elke bieder bij aan-vang van de veiling (ronde 1) maximaal een publieksbereik van 30% verwerven. Inge-volge de van toepassing zijnde activiteitsregel wordt, indien een bieder biedt op een combinatie van kavels met een substantieel minder bereik, het aantal kavels dat hij mag verwerven (in ronde 2), ook overeenkomstig verminderd. Dit bevordert de activi-teit van de bieders en daarmee de snelheid van de veiling.
3.3. b. (IV) Ministeriële regeling OC&W m.b.t. programmatische eisen zero base
In de bijgevoegde concept ministeriële regeling van OC&W (zie bijlage) worden op grond van artikel 82e van de Mediawet enige programmatische eisen vastgelegd. Voor een landelijke FM-nieuwszender zal gelden dat de zendtijd tussen 06.00 uur en 19.00 uur voor ten minste 65 procent, nieuws, actualiteiten en andere informatie dient te bevatten. Voor de totale zendtijd per dag ligt dit percentage op 50 procent van de zendtijd, en eenmaal per uur dient er een nieuwsuitzending van minimaal 5 minuten te worden uitgezonden. Voor de niet-landelijke FM-kavels zal de eis worden neergelegd dat de uit te zenden radioprogramma’s tussen 06.00 uur en 22.00 uur voor ten minste 25 procent van de zendtijd betrekking hebben op het gebied waarbinnen wordt uitge-zonden. Regiogebonden reclameboodschappen worden daarbij niet meegerekend. Naast deze programmatische eisen is in de regeling vastgelegd dat in uitzondering op artikel 82f van de Mediawet, meerdere niet-landelijke FM-kavels verworven kunnen worden onder de voorwaarde dat het demografisch bereik niet meer is dan 30 procent van het totaal aantal inwoners van Nederland en het met de uitzendingen te bereiken gebied valt binnen maximaal vier provincies.
