‘VEILING VAN ETHERFREQUENTIES VOOR COMMERCIËLE RADIO’
Centrale probleemstelling
Centrale probleemstelling in deze scriptie is de vraag, in hoeverre de veiling van etherfrequenties als economisch efficiënt verdelingsmechanisme binnen de Nederlandse markt voor commerciële radio kan worden aangemerkt. De lezer wordt er op gewezen dat een economisch efficiënt verdelingsresultaat niet per definitie gelijk is aan een maatschappelijk efficiënt resultaat.
Schaarsteprobleem op de markt voor frequenties
Op de markt voor omroepfrequenties is de laatste jaren schaarste ontstaan; deze schaarste kan worden verklaard vanuit een (technisch) limitatief aanbod en een stijgende vraag naar omroepfrequenties. Frequenties vormen productie- / distributiemiddelen voor een omroep. Zonder distributie via het FM-spectrum is de omroep in kwestie aangewezen op inferieure distributie-technieken (AM of kabel) en is de luisteraar minder eenvoudig te bereiken. Hierdoor is een omroep zonder FM-frequentie een beduidend minder interessante speler op de markt voor radioreclame.
Deze interdependentie van markten is bij de verdeling van groot belang. De centrale probleemstelling is dan ook alleen te beantwoorden wanneer de drie markten gezamenlijk in de analyse worden betrokken.
Wettelijk kader
De liberalisering van de telecommunicatiemarkt – waar het frequentiebeleid onder valt – is een onderdeel van de in 1994 ingezette MDW-operatie van de overheid. Het wettelijk kader voor de verdeling van omroepfrequenties wordt gevormd door de Telecommunicatiewet, de Mediawet en de hierop gebaseerde lagere wetgeving.
Op grond van de Telecommunicatiewet is verdeling van frequenties voor commerciële radio mogelijk middels drie methoden: op volgorde van binnenkomst, vergelijkende toets en veiling. De eerste methode valt af door de schaarste op de frequentiemarkt. De vergelijkende toets kan bijdragen aan een inhoudelijk gewenst eindresultaat, maar kent als primaire nadelen hoge kosten en de ondoorzichtigheid in de totstandkoming van het eindresultaat. Deze nadelen worden ondervangen door het mechanisme van veiling.
Waardebepaling van de frequentiepakketten
Vastgesteld werd, dat de waarde van frequenties als productiemiddel – en dus ook van een samenstel van frequenties, een frequentiepakket – bepaald wordt door tien objectieve en subjectieve factoren welke aan het frequentiepakket worden toegekend door de biedende omroep. Als relevante factoren werden hierbij o.a. genoemd de waardevermeerdering door exploitatie in het verleden, de ontwikkelingsmogelijkheden van de radioreclamemarkt, het geografische dekkingsgebied van het frequentiepakket en de looptijd van de uitgegeven licentie.
De invulling van de subjectief (ondernemingsgebonden) waardebepalende factoren wordt vooral beheerst door de interdependentie van de markten voor radio, radioreclame en frequenties. Hieruit kan worden afgeleid dat de reserveringsprijs van een biedende omroep – de prijs die zij maximaal bereid is te betalen – zal verschillen per frequentiepakket en afhankelijk is van de exploitatiemogelijkheden van de eigen organisatie.
Economisch kader
Veiling wordt door de economische theorie aangemerkt als een vorm van eerstegraads prijsdiscriminatie. Doordat elke biedende omroep haar reserveringsprijs (‘true value’) kenbaar maakt – middels het uitbrengen van het bod – hoeft de overheid relatief weinig moeite te doen om de reserveringsprijzen van de verschillende omroepen te ontdekken en blijven de (transactie)kosten laag.
Op deze wijze kan de monopolistische overheid het ontstaan van maatschappelijke verliezen (‘deadweight loss’) voorkomen en de sociale welvaart maximaliseren. De sociale- of maatschappelijke welvaart wordt hierbij gedefinieerd als het geheel van het consumentensurplus (het verschil tussen wat de koper eigenlijk wilde betalen en wat hij uiteindelijk betaalt) en het producentensurplus (het verschil tussen wat de verkoper eigenlijk wilde ontvangen en wat hij werkelijk ontvangt). Het toevoegen van de opbrengst aan de staatsschuld draagt positief bij aan de sociale welvaart en het (economisch) nut van de burger, wanneer de staatsschuld als een gezamenlijke schuld van de Nederlandse burgers wordt beschouwd.
(Opgemerkt moet worden dat de economische theorie van eerstegraads prijsdiscriminatie niet geheel van toepassing is door de heterogeniteit van frequenties. Het afromen van het consumentensurplus en de toevoeging van de opbrengsten aan de staatsschuld kennen evenwel een vergelijkbare werking).
Succesbepalende factoren
In hoofdstuk 3 werd een aantal succesbepalende factoren geformuleerd voor het behalen van een efficiënt veilingresultaat. Het behalen van een economisch efficiënte verdeling impliceert dat het winnende bod gelijk is aan de onderliggende waarde van het frequentiepakket.
De efficiëntie van het eindresultaat is vooral afhankelijk van de mate waarin de biedende partijen over volledige- en gelijke informatie beschikken. Naarmate meer informatie beschikbaar komt, zullen partijen beter in staat zijn de werkelijke waarde van de frequentiepakketten te bepalen. Meer beschikbare informatie doet het risico van de winner’s curse dalen. Vanuit haar taak als ‘sociale planner’ is het de taak van de overheid-aanbieder, zo veel mogelijk informatie te verschaffen omtrent het object van veiling en het feitelijk verloop van de veiling. Bovendien leidt meer informatie tot een lagere onzekerheid waardoor bieders – gegeven hun risico-aversiteit –minder terughoudend zullen zijn gedurende het biedproces. Hieruit ontstaan hogere opbrengsten voor de aanbiedende overheid en wordt de sociale welvaart verder gemaximaliseerd.
Het veilingproces
Het kabinetsstandpunt inzake de veiling is in de scriptie gesplitst in alle relevante elementen (bijvoorbeeld de gekozen samenstelling van het frequentie-aanbod van de overheid, de duur van de licentie, de eindigheid van de licentie en de transparantie van het verdelingsmechanisme). Vervolgens werden deze afzonderlijk beoordeeld vanuit de vraag, of dat element positief of negatief zouden bijdragen aan de economische efficiëntie van het eindresultaat.
Vastgesteld werd dat de gekozen vormgeving van het veilingproces een groot aantal elementen omvat, welke zullen bijdragen aan een economisch efficiënt veilingresultaat.
De regering heeft gekozen voor een simultane meerrondenveiling bij opbod. Veiling is mogelijk via verschillende, in de scriptie genoemde en vergeleken methoden (instituties). Ten aanzien van de veiling bij opbod (Engelse veiling) werd vastgesteld dat een efficiënt resultaat in theorie gegarandeerd is. De bieder zet laag in en stopt met bieden wanneer de prijs die hij aan het frequentiepakket toekent (‘true value’), wordt bereikt. Overbieding is hiermee uitgesloten.
Het voordeel van de veiling bij opbod wordt vooral gevormd door het feit dat aan het einde van elke biedronde informatie vrij komt; deze informatie betreft waarderingen van de concurrent-bieders met betrekking tot hetzelfde goed. De bieder is dan in staat, strategisch te handelen door zijn eigen waardering aan te passen aan de concurrente waarden.
Het simultane karakter impliceert dat het totale aanbod van de overheid gelijkertijd ter beschikking wordt gesteld. Hierdoor daalt het ‘walk-away’-risico – het niet nakomen van het bod – en wordt ook de inzet van stromannen uitgesloten.
De gelijkwaardigheid van de aangeboden pakketten leidt tot verbeterde concurrentieverhoudingen binnen de markten voor radio en radioreclame na veiling. Deze verbetering zal het meest voelbaar zijn tussen de commerciële omroepen onderling. De concurrentieverhoudingen tussen de publieke- en de commerciële omroepen zullen eveneens verbeteren. De concurrentievoorsprong van de publieke omroepen en de potentiële misbruikpositie van de STER blijven in stand.
De verhandelbaarheid van de licenties draagt bij aan de – economisch wenselijke – ontwikkeling van een secundaire markt; eventuele inefficiënte resultaten van de veiling kunnen hier worden hersteld. Door het ‘one-shot game’-karakter (het toetreden tot de markt is ‘nu of nooit’) en de toelating van nieuwe partijen tot de markt wordt het risico van collusie (samenspanning tussen de biedende partijen) beperkt.
De voorgenomen clausulering leidt tot een lagere waardering van de frequentiepakketten dan de werkelijke waarde en beperkt bovendien de verhandelbaarheid. Clausulering is hierom economisch ongewenst. Deze stelling geldt eveneens voor de kwantitatieve en kwalitatieve restricties, verbonden aan de licenties voor de niet-landelijke commerciële zender.
Risico van de winner’s curse
Het risico dat met veiling bij opbod is verbonden betreft de winner’s curse: overbieding van de werkelijke waarde van het geveilde goed, waardoor de vooraf gestelde exploitatieverwachtingen niet te realiseren zijn. Het optreden van de winner’s curse door overbieding is theoretisch niet mogelijk. Eerdere ervaringen met (frequentie)veilingen bewijzen echter dat het hier gaat om een realistisch risico, waarvan het optreden pas achteraf kan worden vastgesteld.
Een potentiële oorzaak die hiervoor kan worden aangewezen, is het ontstaan van asymmetrische verschillen – informatieverschillen – tussen de bieders, als gevolg van positieverschillen en een lage transparantie. Positieverschillen tussen de insiders (huidige marktpartijen met een FM-frequentie) en outsiders (binnenlandse en buitenlandse marktpartijen zonder FM-frequentie die wensen toe te treden) kunnen tot een uitstoting van de zwakkere partijen uit het veilingproces leiden. Naarmate het aantal biedende partijen daalt, komen minder signalen omtrent de prijs tot uiting en stijg het risico van een inefficiënt resultaat. Door de lage transparantie van de frequentiemarkt wordt de kans op het ontstaan van informatieverschillen vergroot.
Een tweede potentiële oorzaak voor het optreden van de winner’s curse is de onzekerheid van de biedende partijen. Onzekerheid kan bij de veiling van omroepfrequenties vooral voortkomen uit de wens van de bestaande partijen om binnen de markt te blijven (‘stay in business’) en zo de gedane investeringen terug te verdienen.
Internationale context en eerdere ervaringen
Uit een internationale vergelijking blijkt dat Nederland een relatief unieke positie inneemt door de licenties alleen om uitzonderlijke redenen te verlengen; door de eindigheid van de licenties zullen partijen minder terughoudend zijn in het bepalen van het veilingbod en de investeringen gedurende de licentietermijn. Eindigheid van de licenties is hiermee economisch ongewenst.
Voorts kan worden geconstateerd dat het voornemen van Nederland om de frequenties door veiling te verdelen, een relatief uniek voornemen betreft. Vanuit de wens om diversiteit van het aanbod op de radiomarkt te garanderen, kiezen de overige staten in het algemeen voor een vergelijkende toets.
Bij veiling van omroepfrequenties lijkt een uitruil te bestaan tussen deze heterogeniteit (diversiteit) van het aangeboden product en de resultaten van de veiling: het terugverdienen van het veilingbod eist een goede positie op de radioreclamemarkt en dus een zo breed mogelijk georiënteerd format.
Eerdere veilingen onderstrepen deze uitruil en tonen aan dat hieruit een homogenisering van het product voortkomt, waarbij differentiatie slechts op nuances van het gehanteerde format wordt toegepast. Het effect van de homogenisering van het aangeboden product is tweeledig. Enerzijds ontstaat een grotere substitueerbaarheid en een intensievere prijsconcurrentie op de radioreclame-markt. De aggregatieve winstcijfers zullen hierdoor dalen. De oneerlijke concurrentiepositie van de STER en de publieke omroepen werkt hierbij negatief. Anderzijds wordt de centrale doelstelling van het mediabeleid – diversiteit binnen de radiomarkt – voorbij gestreefd.
CONCLUSIES
Beantwoording centrale probleemstelling:
In hoeverre kan de veiling van etherfrequenties als economisch efficiënt verdelings-mechanisme binnen de Nederlandse markt voor commerciële radio worden aangemerkt?
1) De werkelijke efficiëntie van het eindresultaat kan pas worden beoordeeld na afloop van de verdeling. Op voorhand kan de centrale probleemstelling dan ook niet met een eenduidig “ja” of “nee” worden beantwoord, maar kunnen wel elementen van “meer of minder efficiënt” worden aangewezen.
2) Wanneer de betaalde veilingprijs gelijk is aan de onderliggende, werkelijke waarde van het geveilde goed ontstaat een economisch efficiënt resultaat.
3) Gesteld kan worden dat veiling een economisch efficiënt verdelingsmechanisme vormt ten behoeve van de initiële verdeling van etherfrequenties, mits voldaan is aan de voor-onderstellingen van volledige informatie en rationeel gedrag van biedende partijen.
De overheid is in dit geval in staat – als monopolistisch aanbieder – het consumentensurplus in grote mate af te romen en zo maatschappelijke verliezen te voorkomen (conform de theorie van de eerstegraads prijsdiscriminatie).
Veiling vormt hierdoor in het algemeen een economisch efficiënt verdelingsmechanisme ten behoeve van de verdeling van schaarse frequenties in een ‘nulsituatie’.
4) Nu bij de voor september 2001 geplande veiling geen sprake is van een ‘nulsituatie’ – en het niet gaat om een initiële verdeling maar om een herverdeling – is het aannemelijk dat de winner’s curse zich in een bepaalde mate zal voordoen.
Oorzaken hiervoor vormen asymmetrische verschillen door positieverschillen van de bieders en de onzekerheid van partijen ten aanzien van de gedane investeringen.
5) De mate waarin de winner’s curse na veiling zichtbaar zal worden, wordt bepaald door de mate waarin de potentiële oorzaken van de winner’s curse – asymmetrie tussen partijen en onzekerheid van de bieders – zich doen gelden. Hieruit volgt dat de efficiëntie van het eindresultaat afhankelijk is van de mate waarin de asymmetrie tussen partijen en de onzekerheid van partijen kan worden teruggebracht door de overheid en de bieders zelf.
6) De reductie van de staatsschuld door overheveling van de veilingopbrengst draagt bij aan de maximalisatie van de maatschappelijke welvaart en is daardoor (indirect) positief voor de burger.
II Beantwoording subprobleemstellingen
Vergelijking efficiënte eigenschappen van veiling met alternatieve methoden van verdeling
Met veiling – wanneer vergeleken met de alternatieve verdelingsmechanismen uit de Telecommunicatiewet – de hoogste economische efficiëntie kan worden behaald.
De voordelen van het veilingmechanisme liggen met name in de transparantie van het mechanisme, de lage (transactie)kosten en de tijdwinst waarmee resultaten kunnen worden behaald.
De effecten van de veiling van etherfrequenties voor de betrokken partijen
De effecten van de veiling voor de betrokken omroepen is afhankelijk van de mate waarin zij in staat zijn om een reële inschatting te maken van de werkelijke waarde van het frequentiepakket. Dit vergt rationeel gedrag van de biedende partijen en een uitgebreide voorbereiding van de veiling, met inachtneming van alle relevante informatie. Een slecht geïnformeerde partij zal eerder de winner’s curse ervaren dan een partij die volledig geïnformeerd is over de frequentiepakketten. Hierbij is een oriëntatie op het exploitatievermogen van het frequentiepakket – in relatie tot de toekomstige markten, de eigen onderneming en de toekomstige concurrenten – onontbeerlijk.
De effecten voor de overheid kunnen – voor wat betreft het frequentiebeleid – worden gevonden in de voordelen, verbonden aan het veilingmechanisme: een efficiënt en objectief resultaat. Daarnaast kan de opbrengst van de veiling als positieve bijkomstigheid worden beschouwd.
De effecten voor de overheid – voor wat betreft het mediabeleid – zijn afhankelijk van het resultaat op de markt voor radio na veiling; wanneer de heterogeniteit van het aanbod daalt, wordt de centrale doelstelling uit het mediabeleid (een zo divers mogelijk aanbod) voorbij gestreefd.
De effecten voor de burger-luisteraar, als derde en laatste betrokken partij, zijn tweeledig. Enerzijds profiteert de burger van de verlaging van de staatsschuld, wanneer deze wordt beschouwd als een ‘schuld van ons allemaal’. Anderzijds bestaat het risico dat het (economisch) nut, dat de burger toekent aan differentiatie van het aanbod na veiling, zal dalen.
Verwachtingen ten aanzien van de markt voor commerciële radio na de veiling
Door het beperkt aantal pakketten dat zal worden geveild, kan met zekerheid worden gesteld dat ook na veiling er sprake zal zijn van een oligopolistische marktvorm op de markten voor radio en radioreclame. Het oligopolistisch karakter zal door het groter geografisch bereik – en mogelijk de toetreding van de grotere niet-landelijke omroepen – vergeleken bij de huidige situatie minder voelbaar zijn.
De concurrentieverhoudingen tussen de commerciële omroepen onderling zullen verbeteren als gevolg van de verbeterde geografische concurrentieverhoudingen; de concurrentie zal zich hierdoor meer op de inhoud van het aangeboden product kunnen richten.
De concurrentieverhoudingen tussen de commerciële omroepen en de publieke omroepen zal weliswaar verbeteren. Desondanks wordt zij ook na veiling negatief beïnvloed door de kostenvoorsprong van de publieke omroepen en het verschil in geografisch bereik. De positie van de STER vormt – door haar 100%-geografische dekking – ook na herverdeling een potentiële misbruikpositie binnen de radioreclamemarkt.
Ondanks de betere concurrentiemogelijkheden op inhoudelijke factoren is het aannemelijk dat op de markten voor radio en radioreclame de diversiteit c.q. heterogeniteit van het aangeboden product op korte termijn zal dalen. De verklaring hiervoor is dat na veiling de winnende omroepen elk een veilig – en dus breed georiënteerd- format zullen aanwenden om de veilingprijs zo snel mogelijk terug te verdienen. Op (middel)lange termijn blijft het brede format behouden, maar wordt differentiatie toegepast op nuances van het format.
Zowel op korte- als op lange termijn geldt dat nichezenders (klassiek, alternatieve pop, etc) als te weinig renderend worden beschouwd en uit de markt verdwijnen. Hieruit kan een daling van het nut, dat de burger toekent aan de huidige mate van heterogeniteit, optreden. Bezien vanuit de economische efficiëntie vormt dit geen probleem, bezien vanuit de ‘overall efficiency’ mogelijk wel (afhankelijk van de interpersonele nutsvergelijking).
Door de grote verschillen in kapitaalverhoudingen bestaat een realistisch risico dat een deel van de huidige binnenlandse marktpartijen (insiders) niet zal terugkeren binnen het (landelijke) FM-spectrum. Dit risico is met name realistisch wanneer een buitenlandse partij koste wat het kost wil toetreden tot de markt. Bezien vanuit de economische efficiëntie vormt dit geen probleem, bezien vanuit de ‘overall efficiency’ mogelijk wel.
Voor meer vragen kunt u contact opnemen met Henk Jan van Henten
